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铁岭市加强中心镇建设的研究

铁岭市市情研究学会 | 2014-6-5

    党的十八大将城镇化与工业化、信息化、农业现代化并列为新型“四化”,作为完善社会主义市场经济和转变经济发展方式的重要指标。2014年,推进以人为核心的新型城镇化被写入政府工作报告,进一步强调了城镇化是实现社会主义现代化的必由之路。城镇化是社会经济发展开始后农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升的过程。与这种经济结构的变动相适应,出现了乡村人口比重逐渐降低,城镇人口比重稳步上升,居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性质转化和强化的过程。发展中国家城镇化过程显示,城镇化率低于30%时,城乡总体上处于分隔状态;城镇化率达到30%-50%时,城市文明逐步加快向农村渗透和传播;当城镇化率达到50%-70%时,城乡差别明显缩小,城乡融合步伐大大加快;当城镇化率达到70%以后,基本上实现了新型城镇化。
    所谓中心镇,是指具有较好区位优势、较强经济实力、较好基础设施、较大发展潜力、对周边地区具有一定辐射力的区域重点镇。加强中心镇建设一方面可以带动发展慢、规模小的城镇,加速小城镇间融合,促进中小城市城镇化。另一方面中心镇有望在一定程度上分担县一级政府的部分职责和权限,经济上的率先发展使中心镇成为县域经济的有力支撑。中心镇发展规划适合国内中小城市中的众多小型乡镇,科学择点,以点带面形成辐射,形成发展合力,增强发展后劲。
一、铁岭市中心镇相关情况
    目前,我市共有57个建制镇,32个乡镇,1175个行政村。全市域内常住总人口280.6万人,其中镇区常住总人口124.4万人。2011年,在全省14个市中,我市城镇化水平增幅位列第一,但城镇化率远低于全国、全省平均水平。2011年全国城镇化率已达到51.27%,辽宁省城镇化平均水平为62.1%,铁岭市只有44.34%,分别低于全国和全省平均水平的6.93个百分点、17.76个百分点,城镇化总体发展水平低,而且发展不平衡。但按照城镇化发展规律,城镇化率在30%-70%区间为加速发展期,因此从另一视角来看,铁岭市的城镇化发展空间也巨大。
    铁岭市的发展模式和定位决定了发展中心镇是促进经济发展,提高城镇化水平的必然选择。大力加强中心镇建设,对提高铁岭市城镇化水平必将发挥着重大作用。为此在2012年初,铁岭市确定新台子,八面城镇,腰堡镇,庆云镇,宝力镇、光辉新城,郜家店,大明,大甸子、阿吉、镇西堡,八宝、八棵树、靠山,三江口、亮中桥,安民,杨木共十八个乡镇为中心镇。
二、中心镇现状及存在的问题
    第一,初步形成城镇建设总体框架。全市十八个中心镇已经全部完成第一轮总体规划,中心镇发展框架初步成型。中心镇建设启动之初,八面城镇便率先动作,投资120余万元,聘请上海同济大学专家编制和审核了未来二十年的远景规划。开发和建设新市镇,把新市镇发展目标定位为"昌北贸易中心和畜禽加工重点镇”,按照"改造旧镇区、开发新城区、建设商贸城、打造工业园”的战略,全方位推进八面新城建设。新规划城区面积10.12平方公里,重点向铁南发展,形成扇面型城镇建设格局,寓意为对外开放。
    第二,规划细节更加科学完善。首先在规划目标上更加明确,八面城镇提出未来五年城镇人口要达到10万人,城镇化率提高70%。新台子镇规划建设成一座拥有十万人口,以高新技术和文化产业为制成的现代化综合型新城。其次在功能分区上更加科学。中心镇规划出工业区、商贸区、住宅区等区域,在控制详规上落实了完整的城市功能布局。再次是生态环境的长远发展上更加科学,八面城镇规划了日处理100吨的垃圾处理厂及一座污水处理厂,开发南窑水库,打造水上乐园,建设休闲广场,提升城镇环境品位。最后注重配套设施的完善。八面城镇提供了完备的集中供热、上下水、燃气、通信网络等统一入户条件,在园林绿地、停车场、公共厕所等基本公共服务上也加大投入。
    第三,多头并举扩充城镇规模。城镇建设的核心在于扩大城镇规模,集聚人口。各中心镇根据当地资源特色和发展需求,以产业为支撑,以基础设施和公共服务完善为手段,不断扩充城镇承载量。八面城镇壮大企业建园区,以"园”带城。 在园区19家规模企业的拉动下,可安排农村劳动力l万多人,带动2万多人进城。大力发展商贸物流业,引进和建设了八面城成功引进和建设了八面城兴隆城市广场和昌北商业城两大商业体,建设客运站大楼和物流配送中心,成立出租车公司,将吸引、承载外来经商人员1万多人,增加城镇人口3万人。做大房地产业,以"宅”立城。 未来两年,八面城将新建10个以上高标准住宅小区,为扩充城镇人口提供了载体。  发展教育事业,以校扩城。 投资1500万元建设了可容纳2300名学生的八面城九年一贯制学校,进一步加速了农村人口向城镇的聚集。发展壮大农民专业合作社,以”社”聚城。 其中曙光集团与大和村合作,成立了农民以土地入股形式的农民专业合作社,已经流转土地l万多亩,有580户2000多名农民从土地中解脱出来,今年还将把周边五个村全部纳入合作社范围,届时将流转土地5万亩,12000人入社。庆云镇规模企业48家,安排就业6500人,全镇共有从事餐饮、建筑、运输等行业的个体户500多户。 阿吉镇工业商贸并举,增强城镇发展潜力。构筑工业平台,全力打造以锻造,机加、木业、建材为主的陈平工业园区,积极引导农民转型,切实解决镇区人口不足、资金不足等问题。加快建设中心商贸区建设,增加人口流动量,改造原有商业区,提升人口吸纳和人气聚集能力。
    第四,基础设施投入力度持续加大。2013年,新台子镇完成小城镇基础设施和环境改造工程20余项。铺设黑色路面38.1公里(其中高新区16公里);安装路灯1200盏;建设站前广场和中央街游园绿化带,全镇绿化59.6万平方米;铺设排水管线6.7公里; 建设自来水厂2座,建造1000立方米和3000立方米蓄水池,改造自来水管线3.5万延长米,购进了先进的给水设备,形成了镇区环状供水系统;建设了高标准热源厂,取缔镇区小锅炉,率先在辽北地区实现了小城镇集中供暖。庆云镇基础设施工程主要是:庆云镇垃圾处理场工程,工程占地72.8亩,设计库容量40万立方米,日处理能力100吨,可服务庆云镇及周边八宝镇、三家子乡等乡镇,工程总投资2800万元;生活污水处理工程,工程占地3万平方米,日处理污水2000吨,项目总投资3484万元;集中供热工程,设计供热能力60万平方米,占地2万平方米,供热管线35公里,投资3000万元。 阿吉镇整修道路120公里,总投资3420万元;安装路灯120盏,总投资96万元; 全镇绿化20万平方米,总投资20万元;建设自来水厂3处,总投资1600万元。修建排水边沟2万延长米,总投资1500万元。 逐步完善镇区城市化功能,电话、通讯、网络等基础服务设施覆盖全镇13个村。
    铁岭市中心镇建设仍然处于起步阶段,在不断探索发展的同时,也可以看到中心镇建设过程中存在一些问题。
    第一,从中心镇自然发展上看,总体发展水平不高,且不平衡。 根据2011年统计资料显示,我市18个中心镇常住人口59.6万人,镇区常住人口18.59万人,城镇化率仅为31.2%。鉴于目前铁岭市经济发展背景,有些城镇即使因为地理、资源等条件被选为中心镇,但其自身条件十分薄弱,例如区域规模小,城镇化水平低,人口较少,中心镇相对优势存在,但单独发展的优势又不明显,集聚辐射和带动发展能力偏弱。有的中心镇仍然没有龙头企业,还没有找准产业支撑,导致经济基础薄弱,基本公共服务能力有限。
 
    第二,从中心镇目前建设的现状上看,也存在一些问题。一是认识不到位,发展思路不清。 有的中心镇发展意思淡薄,发展思路不清。 个别中心镇没有把建设中心镇看成是发展的动力,反而看成是是压力是负担。 工作中组织落实缓慢,处于盲目、茫然状态,等、靠、要思想严重。 往往存在积极性不高、主动性不强。二是规划定位不准,特色不突出。有的中心镇规划在产业上、在城市功能上定位不准,缺乏稳定性和连续性,建设规划跟着"感觉”走。往往出现注重近期,忽视长远;注重物质层面,忽视精神文化层面;注重地上建设,忽视地下建设; 注重局部,忽视全局;注重普遍等现象。 规划特色不突出,在规划中有时忙于应付,舍不得投入,资源优势不突出。中心镇资金平台搭建较慢,资金制约基础设施投入更制约房地产开发。 有的中心镇一般预算收入少,有的还有很多债务,目前中心镇财力有限,刚性支出及隐性支出庞大。 四是动迁困难,产生一些畏难情绪。中心镇发展要素制约明显,各类项目少,项目推进难度较大。 在城市改造、项目开发、基础设施建设等过程中,普遍存在拆迁难问题。动迁过程中各中心镇标准不一,执行难度大。 同时在动迁过程中手续繁琐,困难重重,一些领导干部往往出现急躁、畏难情绪。
三、中心镇未来发展对策思路
    根据铁岭市中心镇建设的总体目标和任务要求,结合中心镇现存的问题以及个别中心镇发展的经验,未来铁岭市中心镇建设仍然应当是促进铁岭市城镇化发展的必由之路,是加快城镇经济发展的必要手段,因此应当从以下几个方面入手,推动十八个中心镇长足发展。
    第一,注重进一步科学规划,突出地方特色。中心镇建设的发展规划应当以总体规划为依据,在不断的实践和探索过程中,加入新的科学规划和理念。城镇化的规划建设应当高标准、高定位,引用城市规划科学理念,既着眼当前的发展需求,又要着眼未来的发展前景,做到定位准确、突出特色。其中近期规划应当包括基础设施和公共服务的逐步完善,强化城镇现有的城市功能。公共财政应当跟进,提供中心镇道路、给排水、供电、通信、绿化等基础公共设施,完善医疗、教育、文体、娱乐等公益性的公共服务,用完善的公共基础设施和公共服务提升中心镇人气聚集能力。
    科学的城镇规划不仅仅应当表现在物理和空间上的发展特色,还应当注重一座城镇文化的保护,尤其是一些城镇特有的历史、建筑、人文等代表自身特色的文化。要在新市镇发展的过程中保护好地方特色,挖掘文化资源,避免千篇一律的城市形象,从文化上为中心镇打上独特的发展标签。
    第二,培育龙头企业,寻找和发展支柱产业。尤其是一些自身发展能力薄弱的中心镇,要想提高自身实力和发展地位,真正发挥中心镇的聚集功能和辐射功能,就必须把发展经济,培育龙头企业,寻找和发展特色的支柱产业放在首位。在招商引资发展经济的大背景下,着力壮大工业园区,引进有发展空间的企业带动地区经济,寻找适当的企业拉动产业发展,强化产业载体支撑,形成产业链条,进一步形成产业集群效应,力争做到一镇一品。对于具有特色资源的中心镇,则可以放大第三产业发展优势,发掘文化产业资源,与地方的工业产业配合发展,整合现有资源,提升发展能力。
    第三,发挥政府主导作用,拓宽投融资渠道。 城镇建设的主要瓶颈是资金,必须着眼于增强中心镇自身"造血”功能。在中心镇自身的市场经济发展能力不足的前提下,中心镇的发展必须坚持以政府为主导,多条腿走路的方针。由政府相关部门引导,拓宽资金筹集渠道,坚持市场化运作,同时加大社会参与度,形成多元化的发展模式。
    第四,突出重点,树立样板。建设好中心镇,是在为铁岭市其他小城镇提供发展经验,辐射和带动铁岭市城镇化发展提供基本保障。由于铁岭市中心镇建设仍处在起步阶段,各市镇发展起点不同,经验不足,都处于摸索阶段。因此要根据各个中心镇的基础和特点,在相对发展起来的中心镇中,寻找发展样板或典型,也可以在其他地区已经发展起来的中心镇中寻找地理、资源条件相似的城镇学习发展思路,有条件地分层次推进其他中心镇的建设。当前全市南部突出抓好新台子样板建设,北部突出抓好八面城样板建设。 目前应建立三类18个中心镇的数据标准,动态跟踪,分类达标。
 
    第五,加强政策研究,进一步优化落实环境。政策是动力,执行是活力。完善政策扶持体系。 我市中心镇建设没有上级政策支持是难以进行的,中心镇建设必须给予足够的政策才能保证开发,建立政策扶持体系。 市县统一优惠政策,市县文件相统一并及时下发,将政策扶持体系落实到执行环节,以利于执行。建议市里统一制定18个中心镇房屋动迁补偿标准。 以政策支撑开发,以标准协调指导中心镇开发。进一步落实税收优惠政策、免收行政事业性收费项目、减半的经营性收费项目等优惠的税费政策。 你加了市里优惠政策?参见市里政策。
 
    第六,实行动态管理,建立优奖劣汰机制。18个中心镇不是静态管理,应是动态管理过程。建立定期出局机制。18个中心镇不能一劳永逸,应定期建立出局机制。 对未能完成年度目标任务的,不享受政策扶持,连续两年考评达不到要求的,综合考核后两位退出重点中心镇范畴,并连续两年综合考核前两位进入中心镇行列。建立奖惩机制。有条件的中心镇可以率先实行政府绩效考核机制。
总之,在全国加快城镇化建设步伐的大背景下,加强中心镇建设,是推进城镇化的一个独特发展路径,对于铁岭市的发展现状来说具有重要意义,加快推进中心镇的建设,对于提高铁岭市城镇化的建设水平和整体发展实力,推动铁岭市经济社会发展,将发挥巨大的作用。

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