杭州留用地安置制度
杭州留用地安置制度
作者:唐微 来源:经济教研部  时间:2021-12-06

  随着市场经济发展,“招工安置”式微,“货币安置”由于“一脚踢”缺陷不受农民欢迎,“养老保险安置”存在收益期“滞后”不足。作为国土资源部确定的征地改革试点,杭州通过留地安置,探索出一条征地改革长远惠及农民之路。


  杭州地方政府按照征地面积的一定比例,返还给被征地的农村集体经济组织或被征地农民个人,让被征地农民分享土地开发权,突破地方政府垄断土地开发权的法律框架,形成了地方政府和被征地农民之间的“分地”格局,使得中国被征地农民原本不甚清晰、较为软弱的“安置要求权利”演化成为实实在在的农村土地非农开发权利,被征地农民可与地方政府一样实施农村土地的非农开发。


  杭州“留地安置”模式值得学习的方面在于村社集体开发留用地的集体主义制度结构。即,农村集体经济组织代表农户行使土地开发权利,农户个体必须借助农村集体经济组织间接行使土地开发权利。农村集体经济组织既要进行留地指标的管理,又要实施留用土地的项目开发和招商引资,还要实施项目开发的收益分配,并且代替农户个体直接面向市场。土地资源的重新配置不是简单地按照市场原则,而是在集体经济组织的框架之下统筹配置。在“撤村建居”过程中,将传统村级集体经济组织转为现代社区型土地股份合作社,通过相关政策明确只有社区型土地股份合作社才是留用地开发权利的受让主体和行使主体,对内要求农户个体必须通过集体经济组织间接参与留用地开发,对外要求留用地指标只核发给村集体经济组织,专项用于发展村级集体经济,留用地项目合作开发的股权和利益分配必须符合相应规定,使留用地的开发和经营成为这些社区型土地股份合作社获得资产增值和经营收入增加的关键因素。


  杭州遵守既定的城市规划将留用地集中开发承载高星级酒店、五A级写字楼以及高档购物中心并获得更高土地开发收益,市区每个项目年均产生效益约925.5万元,占所在村级集体经济总收入的50%——80% 。由村庄先进行留用地再集体化,接着进行土地股份制改造和留用地集中开发,之后进行开发收益集中分配,以实现“分土地”向“分股份”的转化,逐步促进传统“村民”转变为现代“股民”。


  “留地安置”的实质是让被征地农民分享土地开发权。但是,被征地农民利用土地开发权面临规划、建设和管理三个阶段的问题。杭州通过集体主义制度结构,确保留用地实现村级层面统一开发,防止村级领导班子盲目开发、恶意开发和违规开发,不让普通个体农户直接参与留用地开发,形成“村级集体班子开发+股民代表大会监督+开发收益社区股份分成”的格局,并根据实践需要进行适时微调,确保被征地农民土地开发权利用符合国家法律法规的要求,形成具有杭州特色的被征地农民土地开发权利用规则,取得了推进政府工作、促进城市发展和保障失地农民的成效。


  农村集体所有土地转成建设用地过程之中,通过村庄改制实现土地再集体化可能是必不可少的或者不可逾越的环节。因此,需对集体主义制度结构的杭州模式作为代表的土地再集体化进行再次反思,正确认识土地再集体化具有的可能作为中国土地产权变革的桥梁作用。


  留地安置政策不是杭州首创,但是杭州通过不断完善政策,不断修正解决土地开发利用在规划阶段、建设阶段、管理阶段的问题和难点,既让留地安置政策发挥保障失地农民的作用,又让这种政策带来的负面效应降到最低,坚持被征地农民土地开发权的村级集体主导开发原则,坚持国家政策靠拢优先原则,使得被征地农民土地开发权利符合国家法律法规的要求,根据实践需要进行政策的及时微调,较好地回应了政策实施过程之中产生的问题。高度锲合党的十八大提出的“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”、十八届三中全会提出的“赋予农民更多财产权利”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”等政策。2014年,中央一号文件首次出现 “留地安置”,要求“因地制宜采取留地安置方式,确保被征地农民长期受益”。


站内搜索
 

地址:辽宁省铁岭市凡河新区松花江路17号
公安机关备案号:21120202000045 电话:024-79686077

辽ICP备09002986号-1 主办单位:中共铁岭市委党校  版权所有:中共铁岭市委党校